西南空管局气象中心云极创新工作室正式成立

〔35〕 在起草1982年宪法时，宪法修改委员会注意到了批准时间的问题，但鉴于现实中很少是在第一季度或前一年第四季度提出预算的，故而未作特别规定。

另一方面，第3条后3款存在鲜明的递进关系——只有在第2款基于民主意涵构建作为制度基础的人民代表大会之后，方能进一步产生国家机构权力在横向和纵向两个维度具体划分的需求。现行宪法对统一领导的规定最为详尽：第3条第4款、第89条、第110条第2款分别与七八宪法第11条第2款、第32条、第37条第4款之间具有鲜明的承继关系，只是基于历史背景的转换对个别术语进行了微调。

当职权划分未能以中央的统一领导为前提，或未能真正由中央来主导实施，或未能充分发挥地方的主动性和积极性时，需要通过更具通盘考虑特征的外部机制对脱序状态予以矫正，这一外部机制的实施同样由中央主导。七五宪法只在第20条简要规定国务院统一领导各部委和全国地方各级国家机关的工作。第99条要求地方各级人大在本行政域内保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行。二是将中央的统一领导二分为中央事权和执行机制的逻辑导致其规范内涵狭隘化。关键词：中央统一领导。

党的领导对央地关系的意义首先体现为全面统领功能。这就区分了面向事务的管理和面向组织的领导。到了2012年，中办、国办印发了《党政机关公文处理工作条例》。

比如，1983年，全国人大常委会在听取外交部部长吴学谦所作的关于当前国际形势和一年多来的外交工作的报告后，就作出关于外交工作报告和谴责美国国会制造两个中国严重事件的决议。但宪法和法律均没有规定，行政法规、地方性法规不得与全国人大及其常委会的决议、决定相抵触，也没有规定，设区的市的地方性法规不得与本省、自治区人大及其常委会的决议、决定相抵触。这方面，1980年，常委会对修改宪法个别条文和成立宪法修改委员会，所采用的都是决议。但是，什么叫决议，什么叫决定，决议、决定所规范的事项分别是什么，与权力机关行使其他职权的载体有什么区别，两者具有什么样的法律效力，全国人大及其常委会在实践中应当如何科学地运用决议、决定来行使职权，并为地方人大及其常委会行使职权提供参照和示范作用，等等，都是长期以来没有引起足够重视和充分讨论的问题。

5.在决议、决定以外，全国人大常委会还采用了其他一些行使职权的表现形式。（三）以决议、决定方式进行立法授权的问题 1.如何看待授权决定的期限？按照立法法的规定，全国人大及其常委会对国务院的立法授权应当有明确的授权期限。

有的针对特定、具体的问题，有的就是号召性、宣示性、表态性、方向性的要求。对这两个阶段做适当的划分，是必要的。所以，对于能否用由会议通过来区分决议、决定，仍然是模糊不清的。但是，随着改革开放的不断深入，在省一级行政建置外，出现了不少新的经济贸易类的特殊区域。

同样是1958年，关于撤销右派分子章乃器、章伯钧、罗隆基部长职务的决定，却又是由常委会作出的。对决议、决定作出较多明确规定的是《中央人民政府组织法》。比如，1959年全国人大作出关于撤销司法部、监察部的决议，但同样是1959年，常委会又作出关于设立农业机械部的决议，似乎常委会也可以决定设立个别部门。对于全国人大及其常委会作出决议，宪法只规定了一种情况，即全国人大和它的常委会可以组织特定问题调查委员会，并根据调查委员会的报告，作出相应的决议。

宪法规定，地方各级人大可以通过和发布决议，决定地方经济文化公共建设的计划，常委会有权决定本行政区域的重大事项，全国人大常委会有权撤销省级权力机关的决议，即地方人大及其常委会既可以作出决议，也可以作出决定。在这些会议的细节性问题上，常委会决议和决定的使用，也缺乏确定的标准。

这样，决议就具有了要求执行的内容和期限，是法律规范性质的，因而具有法律效力。这样，决议、决定的明显区别还是，凡会议通过的叫决议，不宜叫决定。

这些做法值得今后进一步参考。此后，常委会在对外事项方面，又陆续作出了不少决定。这就使普遍性法律效力的确定和法律问题的解释，出现了全国人大和常委会职权区分不清的情况。例6： 同样是外事的事项，常委会于1984年对国务院提请审议的中英联合声明的议案，在审议后作出的是决议。但是，全国人大常委会却于1955年、1965年分别作出关于成立新疆维吾尔自治区、撤销新疆省建置的决议，以及关于成立西藏自治区的决议。1979年全国人大制定的地方组织法曾经规定，省级人大及其常委会在和国家宪法、法律、政策、法令、政令不抵触的前提下，可以制定地方性法规。

这种情况容易让人觉得，国务院组织法作为规范中央人民政府组织的重要基本法律，似乎并没有发挥多少作用，真正起作用的倒是全国人大及其常委会不断变化的决议、决定。这几个通知也是独特的公文形式，但常委会在1957年后再未运用，而批复实际类似于决定或者今天常委会法工委的法律询问答复。

宪法在规定全国人大及其常委会各项决定权的同时，又明确规定国家主席根据全国人大及其常委会的决定，行使人事任免、授予荣誉勋章称号、发布大赦特赦令、批准缔结条约等职权。也就是说，中央人民政府委员会通过决议，实行合议制和过半数同意的表决原则。

（7）常委会作出决议、决定应否有宪法法律依据。监督法还规定，全国人大常委会听取审议专项工作报告和审计工作报告后，认为必要时，可以作出决议。

前述法工委编辑的立法统计一书，以及全国人大常委会办公厅这些年编辑的《全国人民代表大会年鉴》，更是将这些文件直接归入有关法律问题的决定中。比如，对于要不要兴建三峡工程，是存在重大认识分歧的，人大作出的就是决议而不是决定。（二）国家机构职权调整方面的问题 从1982年《宪法》实施之前的情况看，常委会以决议、决定调整职权的，主要集中于国务院的内部组织。（4）关于修改宪法的事项。

但是，以上几个决定，从宪法法律和法理上看，仍然有一些需要研究的问题。按照全国人大组织法和议事规则的规定，全国人大每次举行预备会议，通过本次会议的议程和其他准备事项的决定。

这本词典对决议的解释是，泛指政党、国家机关、社会团体等经一定会议讨论通过，要求贯彻执行的具有指令性、法规性的文件其内容一般包括作出决议的缘由和根据，所决议之事项及执行中的要求。在这两个试点改革的决定中，常委会在原来的地方国家机关体系之外，设立了监察委员会这一新的国家机关，改变了人民代表大会制度下一府两院的国家机构的结构形式，新设了与一府两院平行的监察委员会，并将原来由政府下属监察部门及其行使的职权合并到监察委员会，将检察机关的部分职权也调整到监察委员会。

实际情况是，1982年《宪法》最终还是没有写上法令这一用语，也没有将决议、决定归入法令，没有对决议、决定的效力与位阶作出规定。再比如，全国人大于1955年对自己制定的《地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》第25条关于地方人民委员会组成人员人数的规定，作出修改的决议，这个决议本身取代了法律的原有规定，成为法律的新内容，又怎么能说其效力低于地方组织法呢？ 离现实更近的例子是，2020年，全国人大通过了关于建立香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定，这个决定虽然是根据香港基本法的有关规定作出的，但是，能说它的法律效力就比基本法低吗？恐怕不能。

这些特殊的自由贸易区域已经具有类似经济特区这类行政区域的特点，不仅有配套的管委会等党政机关，有的地方还设立了自贸区法院，有的地方正在积极研究其中的立法权限和立法内容。比如，全国人大的决议、决定的效力，高于常委会的决议、决定，因为宪法规定，全国人大有权改变或者撤销常委会不适当的决定。此外，关于立法中法律适用和法律解释的事项，全国人大也作出过决议，这个问题下文将专门述及。第二个问题是，全国人大和它的常委会之间作出决议、决定的界限不清晰。

其中，第一个决议的内容，不仅批准国务院机构改革的总体方案以及几个部门的合并、设立，还涉及国务委员的设置问题，而第二个决议则涉及国务院46个部门的设立、调整。也就是说，政务院下属机构的调整，须由中央人民政府委员会以决议的方式作出。

与前述几个决定相比，这两个决定有几个特点：（1）这两个决定作出的依据，并不是全国人大的相关改革决议，而是党中央关于监察体制改革的重大决策部署。2.无论全国人大还是它的常委会，所作出的决议，其内容都相当宽泛。

1981年，常委会又通过了《中国人民解放军选举全国人大和地方各级人大代表的办法》《关于撤销江礼银的全国人大常委会委员职务的公告》，此后，办法公告的形式被一直运用至今。沈春耀在作出这个决定（草案）的说明中明确提到：对监察法规作出明确规定，较为理想的解决方式是修改立法法……但通过修改立法法来明确国家监察委员会制定监察法规的职权，时间上恐难以适应国家监察委员会的实际工作需要，所以，就由常委会以作出决定的方式赋予国家监察委员会这一职权。

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